การเจรจาจัดทำวินัยสำหรับการกำกับดูแลภายในประเทศ ด้านการค้าบริการ ภายใต้กรอบองค์การการค้าโลก (WTO)

การเจรจาจัดทำวินัยสำหรับการกำกับดูแลภายในประเทศ ด้านการค้าบริการ (Services Domestic Regulation) เป็นผลสืบเนื่องจากข้อผูกพันภายใต้ความตกลงว่าด้วยการค้าบริการภายใต้ WTO (General Agreement on Trade in Services: GATS) ข้อบท 6 (Domestic Regulation) วรรค 4 ที่ได้กำหนดให้มีการเจรจาเพื่อจัดทำวินัยเพื่อกำกับดูแลการใช้กฎระเบียบภายในประเทศสำหรับภาคบริการให้แล้วเสร็จภายใน 5 ปี หลังจาก GATS มีผลใช้บังคับ[1] ใน 5 ประเด็น ดังนี้ (1) เงื่อนไขของการกำหนดคุณสมบัติ (Qualification requirements) (2) กระบวนการของการกำหนดคุณสมบัติ (Qualification procedures) (3) เงื่อนไขของการให้ใบอนุญาต (Licensing requirements) (4) กระบวนการของการให้ใบอนุญาต (Licensing procedures) และ (5) มาตรฐานทางเทคนิค (Technical standards) ทั้งนี้ กฎระเบียบภายในประเทศดังกล่าวจะต้องตั้งอยู่บนเกณฑ์ที่โปร่งใสและเป็นไปตามวัตถุประสงค์ ไม่ก่อให้เกิดภาระที่ไม่จำเป็นเพิ่มขึ้น เพื่อคุณภาพของการให้บริการ และ ไม่กลายเป็นข้อจำกัดต่อการค้าบริการในกรณีกระบวนการของการให้ใบอนุญาต

การเจรจาจัดทำวินัยสำหรับการกำกับดูแลภายในประเทศภายใต้กรอบ WTO เริ่มขึ้นในปี 2538 ในช่วงแรกเริ่มเป็นการจัดทำวินัยสำหรับการกำกับดูแลภายในสำหรับบริการวิชาชีพ ซึ่งอยู่ภายใต้การดำเนินงานของคณะทำงานว่าด้วยบริการวิชาชีพ (Working Party on Professional Services : WPPS) ผลงานสำคัญของ WPPS คือ การจัดทำวินัยสำหรับการกำกับดูแลภายในประเทศ สำหรับบริการวิชาชีพบัญชี (Disciplines on Domestic Regulation in the Accountancy Sector หรือ Accountancy Disciplines) ซึ่งเสร็จสิ้นลงในปี 2541 แต่ขณะนี้ Accountancy Disciplines ยังไม่มีผลทางกฎหมาย โดยจะนำมาผนวกเป็นส่วนหนึ่งของความตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าบริการ (General Agreement on Trade in Services: GATS) ก่อนสรุปการเจรจารอบโดฮา

อย่างไรก็ดี การจัดทำวินัยรายสาขา (Sectoral Disciplines) ใช้เวลามากเกินไป เนื่องจากยังมีบริการสาขาอื่นนอกเหนือจากบริการวิชาชีพที่ควรมีการจัดทำวินัยสำหรับการกำกับดูแลกฎระเบียบภายในด้วย ดังนั้น ในปี 2542 สมาชิก WTO จึงได้มีการจัดตั้งคณะทำงานว่าด้วยการกำกับดูแลภายใน (Working Party on Domestic Regulation: WPDR) ขึ้นเพื่อสานต่องานของ WPPS โดยหน้าที่ของคณะทำงาน WPDR คือ การพัฒนาวินัยกำกับดูแลที่ใช้เป็นการทั่วไป และการพัฒนาวินัยที่เหมาะสมของแต่ละสาขาบริการ อย่างไรก็ดี ประเทศสมาชิกมุ่งเน้นที่การพัฒนาวินัยกำกับดูแลที่ใช้เป็นการทั่วไปเป็นหลัก

ในปี 2544 การประชุมรัฐมนตรี สมัยสามัญ (Ministerial Conference: MC) ครั้งที่ 4 ขององค์การการค้าโลก มีมติ (Doha Ministerial Declaration) ให้การเจรจาจัดทำวินัยสำหรับการกำกับดูแลภายในประเทศเป็นส่วนหนึ่งของ Single Undertaking ของการเจรจารอบโดฮา[2]

ในปี 2548 ที่ประชุม การประชุมรัฐมนตรี สมัยสามัญ (Ministerial Conference: MC) ครั้งที่ 4 (Hong Kong Ministerial Declaration) กำหนดให้สมาชิกเร่งเจรจาเพื่อให้สามารถหาข้อสรุปในเรื่องการเจรจาจัดทำวินัยฯ นำไปสู่การจัดทำร่างข้อบทที่ใช้เป็นพื้นฐานของการเจรจาคือ Chairman's draft text ในปี 2552 และปี 2554 อย่างไรก็ดี ร่างข้อบทส่วนใหญ่ยังคงต้องมีการหารือต่อไปเพื่อให้ได้ข้อสรุปที่สมาชิกสามารถยอมรับร่วมกันได้  ในช่วงปี 2559 การหารือของคณะทำงาน WPDR ได้รับความสนใจอีกครั้ง หลังจากการเจรจาชะลอตัวลงระหว่างปี 2555 - 2558 โดยมีสมาชิกหลายประเทศได้เสนอร่างความตกลง (text proposals) ด้วยความหวังว่าการเจรจาจัดทำวินัยเพื่อกำกับดูแลกฎระเบียบภายในประเทศจะเป็นผลลัพธ์สำคัญของการประชุมระดับรัฐมนตรี สมัยสามัญ ครั้งที่ 11 ซึ่งจัดขึ้นที่เมืองบัวโนสไอเรส ประเทศอาร์เจนตินา ในเดือนธันวาคม 2560 อย่างไรก็ตาม สมาชิก WTO ยังไม่สามารถบรรลุผลลัพธ์ดังกล่าวได้

คณะทำงาน WPDR ได้พบปะกันครั้งล่าสุดเมื่อเดือนมีนาคม พ.ศ. 2562 เพื่อหารือเกี่ยวกับข้อเสนอที่แก้ไขแล้วสำหรับการเจรจาจัดทำวินัยเพื่อกำกับดูแลกฎระเบียบภายในประเทศ

กลุ่มถ้อยแถลงร่วมว่าด้วยกฎระเบียบภายในประเทศสำหรับภาคบริการ (Joint Initiatives on Services Domestic Regulation)

ในปี 2560 สมาชิกกลุ่มที่ผลักดันการจัดทำวินัยเพื่อกำกับดูแลการใช้กฎระเบียบภายในประเทศ เช่น ออสเตรเลีย สหภาพยุโรป นิวซีแลนด์  ฮ่องกง  แคนาดา ญี่ปุ่น เปรู เกาหลี นิวซีแลนด์ และจีนไทเป เป็นต้น ได้จัดทำร่าง Consolidated Text และต้องการให้เรื่องนี้เป็นผลลัพธ์ของการประชุม MC11 อย่างไรก็ดี สมาชิกที่คัดค้าน เช่น กลุ่มประเทศพัฒนาน้อยที่สุด (Least Development Countries: LDCs) และกลุ่มแอฟริกาไม่เห็นด้วย ทำให้ที่ประชุม MC11 ไม่สามารถหาข้อสรุปในเรื่องนี้ได้ สมาชิกที่สนับสนุนฯ จึงทำได้เพียงการออกแถลงการณ์ร่วม (Joint Statement) เพื่อผลักดันให้สมาชิกเร่งเจรจาจัดทำวินัยฯ ให้แล้วเสร็จก่อนการประชุม MC12

ล่าสุด ปี 2564 ประเทศสมาชิก WTO ภายใต้กลุ่มถ้อยแถลงร่วมว่าด้วยกฎระเบียบภายในประเทศสำหรับภาคบริการ (Joint Initiative on Services Domestic Regulation: JI DR) จำนวน 67 ประเทศ[3]  (รวมไทย) ได้เจรจาจัดทำวินัยเพื่อกำกับดูแลกฎระเบียบภายในประเทศ จนได้ข้อสรุปเป็นเอกสารอ้างอิง เรื่องกฎระเบียบภายในประเทศสำหรับภาคบริการ (เอกสารอ้างอิงฯ) และประเทศสมาชิก JI DR ได้ให้การรับรองแถลงการณ์ว่าด้วยการสรุปผลการเจรจาจัดทำเอกสารอ้างอิง เรื่องกฎระเบียบภายในประเทศสำหรับภาคบริการ เมื่อวันที่ ๒ ธันวาคม ๒๕๖๔ เพื่อประกาศสรุปผลการเจรจาจัดทำเอกสารอ้างอิงฯ และกำหนดกรอบเวลาสำหรับให้สมาชิกปรับปรุงตารางข้อผูกพันด้านบริการที่นำวินัยกฎระเบียบภายในมาใช้ และนำไปผูกพันต่อ WTO ให้แล้วเสร็จภายใน ๑๒ เดือน นับจากวันที่มีแถลงการณ์ฯ (ภายในวันที่ ๒ ธันวาคม ๒๕๖๕)

สาระสำคัญของวินัยเพื่อกำกับการใช้กฎระเบียบภายในประเทศสำหรับภาคบริการ

วินัยเพื่อกำกับการใช้กฎระเบียบภายในประเทศ มีวัตถุประสงค์เพื่อเสริมสร้างให้การดำเนินการของหน่วยงานผู้มีอำนาจของรัฐมีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และสามารถคาดการณ์ได้ในการกำหนดเงื่อนไขและกระบวนการของการกำหนดคุณสมบัติ เงื่อนไขและกระบวนการของการให้ใบอนุญาต และมาตรฐานทางเทคนิคของภาคบริการ โดยสาระสำคัญแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

ส่วนที่ 1 กำหนดหลักการทั่วไป ประกอบด้วย วัตถุประสงค์ ความครอบคลุม การนำวินัยฯ ไปผูกพัน การยอมรับสิทธิในการกำกับดูแลของสมาชิก การตระหนักถึงระดับการพัฒนาที่แตกต่างกันของประเทศสมาชิก โดยให้มีระยะเวลาปรับตัวสูงสุด 7 ปี การให้ความยืดหยุ่นและการให้ความช่วยเหลือทางเทคนิคและการเสริมสร้างขีดความสามารถแก่ประเทศกำลังพัฒนา และประเทศพัฒนาน้อยที่สุด

ส่วนที่ 2 กำหนดรายละเอียดของวินัยเพื่อกำกับดูแลการใช้กฎระเบียบภายในสำหรับภาคบริการทั่วไป (ยกเว้นด้านการเงิน) รวม 14 หัวข้อ โดยมีสาระโดยสรุป ดังนี้

(1) ขอบเขต: จะใช้กับมาตรการของประเทศสมาชิกที่เกี่ยวข้องกับเงื่อนไขและกระบวนการการออกใบอนุญาต การกำหนดคุณสมบัติ และมาตรฐานทางเทคนิค ที่ส่งผลกระทบต่อด้านการค้าบริการ 

(2) การยื่นขอใบอนุญาต: จะต้องหลีกเลี่ยงการกำหนดให้ผู้ยื่นขอใบอนุญาตด้านการค้าบริการจะต้องติดต่อหลายหน่วยงาน หรือมากกว่า ๑ แห่ง เท่าที่จะสามารถปฏิบัติได้

(3) ระยะเวลาการยื่นขอใบอนุญาต: หน่วยงานจะต้องเปิดโอกาสให้สามารถยื่นขอใบอนุญาตได้ตลอดทั้งปี หรือมีกำหนดระยะเวลาที่สมเหตุสมผลสำหรับการยื่นขอใบอนุญาต

(4) การยอมรับสำเนาทางอิเล็กทรอนิกส์: หน่วยงานจะต้องพยายามยอมรับการยื่นขอใบอนุญาตในรูปแบบอิเล็กทรอนิกส์

(5) กระบวนการขอใบอนุญาต: หน่วยงานจะต้องกำหนดกรอบระยะเวลาสำหรับกระบวนการขอใบอนุญาต การให้ข้อมูลเกี่ยวกับสถานะของคำขอใบอนุญาต และหากเป็นไปได้ให้แจ้งผลการพิจารณาคำขอใบอนุญาตเป็นลายลักษณ์อักษร

(6) ค่าธรรมเนียม: หน่วยงานจะต้องเรียกเก็บค่าธรรมเนียมอย่างสมเหตุสมผล โปร่งใส และเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด เช่น ค่าธรรมเนียมการยื่นขอใบอนุญาต เป็นต้น

(7) การประเมินคุณสมบัติ: ในกรณีที่มีการกำหนดให้มีการทดสอบสำหรับการออกใบอนุญาตเพื่อให้บริการ หน่วยงานผู้มีอำนาจจะต้องจัดให้มีตารางการทดสอบดังกล่าวเป็นระยะ ๆ อย่างสมเหตุสมผล และพิจารณาใช้วิธีการทดสอบทางอิเล็กทรอนิกส์ ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้

(8) การยอมรับร่วมด้านคุณสมบัติวิชาชีพ: สมาชิกจะสนับสนุนการหารือร่วมกันขององค์กรวิชาชีพในเรื่องการยอมรับคุณสมบัติวิชาชีพ การออกใบอนุญาต หรือการจดทะเบียน

(9) ความเป็นอิสระ: หน่วยงานต้องมีความเป็นอิสระในการพิจารณาคำขอใบอนุญาต

(10) การเผยแพร่ข้อมูล: หน่วยงานผู้มีอำนาจจะต้องเผยแพร่ข้อมูลที่จำเป็นสำหรับการขอใบอนุญาต เช่น เงื่อนไขและกระบวนการขอใบอนุญาต ค่าธรรมเนียม และกรอบระยะเวลาสำหรับกระบวนการขอใบอนุญาต เป็นต้นต่อสาธารณะเป็นลายลักษณ์อักษร

(11) การเปิดโอกาสให้แสดงความเห็น: ประเทศสมาชิกจะต้องเผยแพร่กฎหมาย และระเบียบข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับเงื่อนไขและกระบวนการการออกใบอนุญาต เงื่อนไขและกระบวนการการกำหนดคุณสมบัติ และมาตรฐานทางเทคนิคที่ส่งผลกระทบต่อการค้าบริการ และเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแสดงความคิดเห็นต่อมาตรการดังกล่าวก่อนการมีผลใช้บังคับ ในขอบเขตเท่าที่จะทำได้ และสอดคล้องกับกฎหมายภายใน

(12) จุดให้ข้อมูล: จะต้องจัดให้มีกลไกที่เหมาะสมเพื่อตอบข้อซักถามเกี่ยวกับเงื่อนไขและกระบวนการการออกใบอนุญาต เงื่อนไขและกระบวนการการกำหนดคุณสมบัติ และมาตรฐานทางเทคนิค

(13) มาตรฐานทางเทคนิค: ควรใช้มาตรฐานทางเทคนิคที่มีการพัฒนาผ่านกระบวนการหารือที่เปิดกว้าง และโปร่งใส เช่น มาตรฐานทางเทคนิคที่จัดทำโดยองค์การการค้าโลก เป็นต้น

(14) การจัดทำมาตรการ: การบังคับใช้มาตรการที่เกี่ยวข้องกับเงื่อนไขและกระบวนการการออกใบอนุญาต เงื่อนไขและกระบวนการการกำหนดคุณสมบัติ และมาตรฐานทางเทคนิคที่ส่งผลกระทบต่อการค้าบริการ ต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โปร่งใส เป็นธรรม และไม่ได้เลือกปฏิบัติระหว่างชายและหญิง

ส่วนที่ 3 กำหนดรายละเอียดของวินัยเพื่อกำกับดูแลการใช้กฎระเบียบภายในประเทศเฉพาะสำหรับบริการด้านการเงิน โดยมีการปรับปรุงมาจากวินัยฯ ส่วนที่ ๒ ข้างต้น แต่ปรับให้มีความยืดหยุ่นและสอดคล้องกับข้อเท็จจริงของบริการด้านการเงินมากขึ้น ดังนี้

(1) ไม่มีการกำหนดใน 3 หัวข้อ ได้แก่ 1) การยื่นขอใบอนุญาต 2) การหารือเรื่องการยอมรับร่วมด้านคุณสมบัติวิชาชีพในอนาคต และ 3) มาตรฐานทางเทคนิค  และ

(2) การปรับปรุงเงื่อนไขใน 2 หัวข้อ ได้แก่ 1) ค่าธรรมเนียม หน่วยงานผู้มีอำนาจจะต้องจัดให้มีข้อมูลค่าธรรมเนียม หรือข้อมูลวิธีการกำหนดอัตราค่าธรรมเนียม และ 2) การเผยแพร่กฎระเบียบ และข้อมูลที่จำเป็นสำหรับการขอใบอนุญาต โดยหน่วยงานจะไม่ถูกกำหนดให้เผยแพร่ข้อมูลด้านค่าธรรมเนียม มาตรฐานทางเทคนิค และกรอบเวลาในการพิจารณาใบอนุญาตต่อสาธารณะเป็นลายลักษณ์อักษร

-------------------------------------------

สำนักเจรจาการค้าบริการและการลงทุน

กรกฎาคม 2565

[1] ความตกลงว่าด้วยการค้าบริการ (GATS) มีผลบังคับใช้เมื่อ 1 มกราคม ค.ศ. 1995

[2] Single Undertaking หมายถึง การเจรจารอบโดฮาจะไม่บรรลุความตกลงกันจนกว่าจะการเจรจาในทุก ๆ หัวข้อจะตกลงกันได้

[3] ประกอบด้วย แอลเบเนีย อาร์เจนตินา ออสเตรเลีย ราชอาณาจักรบาห์เรน บราซิล แคนาดา ชิลี จีน โคลอมเบียสาธารณรัฐคอสตาริกา เอลซัลวาดอร์ สหภาพยุโรป เขตบริหารพิเศษฮ่องกง สาธารณรัฐไอซ์แลนด์ อิสราเอล ญี่ปุ่น คาซัคสถาน สาธารณรัฐเกาหลี ลิกเตนชไตน์ มอริเชียส เม็กซิโก สาธารณรัฐมอลดอวา มอนเตเนโกร นิวซีแลนด์ ไนจีเรีย มาซิโดเนียเหนือ นอร์เวย์ ปารากวัย เปรู ฟิลิปปินส์ สหพันธรัฐรัสเซีย ราชอาณาจักรซาอุดีอาระเบีย สิงคโปร์ สวิตเซอร์แลนด์ อาณาเขตศุลกากรอิสระของไต้หวัน เผิงหู จินเหมิน และหมาจู่ ไทย ตุรกี ยูเครน สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา อุรุกวัย ล่าสุด มี ๓ ประเทศเข้าร่วม JI DR เพิ่มเติม ได้แก่ สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ จอร์เจีย และสาธารณรัฐประชาธิปไตยติมอร์–เลสเต รวมมีสมาชิกเข้าร่วม JI DR ๗๐ ประเทศ